Los retos económicos y sociales de Santos: las cuentas claras, el chocolate espeso

La prosperidad democrática implicaría crecimiento de la economía con millones de empleos formales, menos desigualdad social y saneamiento de las finanzas públicas. Una tarea ambiciosa pero posible si de veras existe la voluntad política.

Los cinco retos

En materia económica y social, el gobierno del presidente Santos tiene que corregir el rumbo que ha seguido el país en los últimos años, creando las condiciones para construir una nación incluyente y equitativa, con un proceso de crecimiento sostenido y sostenible, que aclimate los escenarios indispensables para lograr una paz duradera.

Este gobierno debería convertirse en forma consciente en la transición entre un modelo de concentración y sin empleo y un nuevo modelo que integre al país, desconcentre la riqueza y descentralice el poder. Para ello tendría que afrontar los cinco retos que dejó como herencia el gobierno Uribe:

(1) Recuperar el crecimiento;
(2) Generar empleo;
(3) Sanear las finanzas públicas;
(4) Distribuir la riqueza; y
(5) Mantener la estabilidad sin sacrificios macroeconómicos.

El legado de Uribe

A manera de logros, al saliente gobierno hay que reconocerle las mejoras en la percepción de la seguridad, el alejamiento del fantasma de la insuficiencia en combustibles y el aumento de las coberturas en los programas asistencialistas. A su turno, las mayores dificultades de su legado son:

a. La incapacidad de generar puentes hacia la construcción de una paz duradera y la insistencia en un programa de guerra sin fin y de tierra arrasada, que sólo lleva a combatientes y víctimas de la violencia hacia la paz de los sepulcros;

b. La re-primarización de la economía y la incapacidad de generar empleo y de fomentar los desarrollos agropecuario e industrial;

c. La construcción de una nueva trampa de pobreza donde los programas asistencialistas se convirtieron en una cadena de favores y no en la promoción de la independencia económica de los hogares.

Recursos para la guerra, recursos para la paz

Construir la senda del crecimiento económico con equidad y aclimatar la paz son programas paralelos que generan sinergias virtuosas. De ello debe estar convencido el presidente Santos. También es posible seguir construyendo el crecimiento económico en medio de la guerra. Sin embargo, ese camino no garantiza la integración nacional y aumenta el riesgo de profundizar el conflicto y de agudizar las violaciones de los derechos humanos.

En estos años Colombia se movió en el segundo escenario: seguir creciendo en medio de la guerra. Por lo tanto, el sucesor de Uribe debe saber que está en la obligación de combinar firmeza con acciones de paz y de seguir destinando importantes recursos fiscales al conflicto, reconociendo su existencia. Esa es su principal restricción y sobre ella debe trabajar si quiere resolver los retos enmarcados en los cuatro grandes objetivos de la política económica.

Una nueva prioridad

Las directrices de esta última deben orientarse en el sentido de modificar las prioridades con las que se ha trabajado en las dos últimas décadas. El objetivo de estabilidad, que fue la prioridad con la que se desarrolló el proceso anti inflacionario ya cumplió su propósito. La inflación se situó por debajo de la meta de largo plazo, lo que le dio un margen importante de maniobra a la política monetaria. Más importante aún, permitió reestructurar las prioridades y situar los objetivos de crecimiento, empleo y distribución al mismo nivel que tuvo el control de la inflación en las décadas pasadas.

En ese orden de ideas, hoy es más importante generar empleo e incluir a más colombianos en los procesos de crecimiento y distribución de la riqueza.

Reto (1): Crecimiento

No sólo de minas vive el hombre

Recuperar el crecimiento es prioritario. Se trata de una consecuencia de la reciente recesión y debe convertirse en el principal objetivo del gobierno. Sin embargo sería importante corregir el rumbo que tomó la administración Uribe.

En efecto, el actual proceso de re-primarización de la economía no puede ser la línea directriz, aunque los compromisos en petróleo y carbón deban sostenerse. En lo que se refiere a la exploración y la explotación petroleras, esos acuerdos tendrán que seguir dentro de la perspectiva de alejar definitivamente el fantasma de la insuficiencia en el mediano plazo, pero ese no puede ser el principal objetivo del crecimiento económico. A su turno, los convenios sobre explotación de oro tendrán que evaluarse, y las nuevas decisiones deberán ser acordes con la sostenibilidad ambiental y los compromisos con las comunidades.

Redescubrir la agricultura

La directriz del crecimiento económico debe cambiar de orientación desde la estrategia minera hacia los desarrollos agropecuario e industrial. La actividad agrícola, tan olvidada hasta ahora, es una de las prioridades en la doble perspectiva de consolidar la seguridad alimentaria nacional y generar excedentes de exportación. La capacidad de producción nacional se estima en unas 15 millones de hectáreas de algún grado de fertilidad, de las cuales, en el mejor de los casos, se están utilizando solamente 5 millones.

Las acciones del gobierno deben concentrarse en promover la recuperación del uso productivo de las tierras ociosas, estimulando la producción de alimentos, y la transformación agroindustrial, simultáneamente con un proceso acelerado de estabulación ganadera, que permita liberar tierras fértiles.

Fomentar la agricultura y garantizar la seguridad y soberanía alimentaria deberá ser una de las prioridades del gobierno. Dicha prioridad contribuye a resolver, simultáneamente, dos problemas: de un lado, la distribución de las tierras recuperadas de manos del narcotráfico y la reparación de sus víctimas; y del otro, la promoción del desarrollo agropecuario con diversidad de cultivos y modernización ganadera.

Lo que se necesita es recuperar tierras, resarcir a las víctimas, distribuirlas y organizar a los productores para mejorar técnicas de cultivo, cosecha y mercadeo, y brindar asistencia técnica, crédito y recursos para infraestructura, administrados por asociaciones de campesinos y no por terratenientes. Es decir, un programa integral de apoyo al pequeño campesino para que se modernice y supere la pobreza. La meta nacional debería ser duplicar, en los próximos cuatro años, el área cultivada en el país, en tierras fértiles. En esto se espera que acierte el ministro Restrepo.

Reto (2) Empleo

Varios millones de puestos de trabajo

La mayor producción agropecuaria estimula la transformación agroindustrial destinada a los mercados interno y externo. Con la recuperación del clima de diálogo con los países vecinos, Venezuela y Ecuador, la actividad industrial recupera el espacio de sus mercados naturales de exportación, y por lo tanto las sinergias entre crecimiento y empleo como objetivos de la política económica.

Las primeras medidas revelan que este gobierno tiene una mejor perspectiva respecto de los problemas y desafíos que se le presentan. Con los efectos esperados del crecimiento, aspira a generar 2,5 millones de nuevos empleos y a formalizar el trabajo de 500 mil colombianos. Y aunque no ha dicho ni cómo ni dónde, se espera que sea fortaleciendo la actividad industrial y desarrollando ambiciosos programas de construcción de vivienda social e infraestructura, exactamente allí donde se genera el mayor dinamismo de corto plazo. Lo demás es esperar su efecto expansivo y multiplicador hacia el resto de la economía.

Crear empleo es la segunda prioridad de la política económica y debe ser resultado de la transformación en las políticas de crecimiento. El mayor empleo se genera en las actividades intensivas en agricultura, en industria y en servicios inteligentes y conexos de actividades productivas como el turismo, las comunicaciones y el mantenimiento del equipo de transporte y del equipamiento doméstico e industrial.

Ese mayor empleo debe ser decente, vale decir, no puede ser creado a partir de las actividades de rebusque en el comercio minorista y los servicios personales. Crear empleo decente y formal es parte de una estrategia de desarrollo productivo con énfasis en industrias intensivas en trabajo y con mayor valor agregado que respondan por el mercado interno y amplíen la oferta exportable hacia los mercados de vecindad.

El reto del país en materia de generación de empleo es elevado y la propuesta de 2,5 millones en el próximo cuatrienio es ambiciosa, pero factible. Actualmente tenemos la tasa de desempleo más elevada de América Latina. Desde hace 15 años se encuentra en valores de dos dígitos, lo que representa tener una población superior a los 2,5 millones en situación de desempleo absoluto, al mismo tiempo que hay 7 millones más en situación de subempleo o insatisfacción con el trabajo que realizan. Eso significa tener 9,5 millones de personas que no utilizan óptimamente su capacidad de trabajar. Si a esto se le agrega que de aquí al 2014 se van a incorporar alrededor de 1,5 millones de personas adicionales al mercado de trabajo simplemente por razones de tránsito demográfico, hay necesidad de pensar en oportunidades laborales para 4 millones y en la necesidad de mejorar la calidad del trabajo para otros 7 millones.

La meta del gobierno está pensada en el universo actual de desempleados y no en la población que se vinculará próximamente. Sin embargo, si ella se llegare a cumplir, en el 2014, tendríamos una tasa de desempleo próxima al 7 por ciento, que se convertiría en un récord nacional.

La meta es ambiciosa y con ella se espera crear un promedio de 625 mil puestos de trabajo adicionales por año, para lo cual es necesario que el PIB crezca por encima del 6 por ciento en promedio anual, sustentado en desarrollo agrícola e industrial, no minero.

Menos empleos precarios y más empleos formales

Esa meta también es obtenible con métodos de precarización del trabajo, como se hizo en los dos gobiernos anteriores, donde, a falta de trabajo formal y decente, los colombianos tuvieron que recurrir al rebusque, la venta de servicios personales y el mayor uso de la malicia indígena. Lo que se espera del gobierno Santos, y él ratifica con sus primeras actuaciones, es el estímulo al trabajo honrado, decente y productivo. Por lo tanto, que esa meta de empleo no esté más en la precariedad y el rebusque, sino que sea la consecuencia de una estrategia productiva.

Mejorar la calidad del empleo es el complemento de la propuesta del gobierno, con una meta de formalización para medio millón de colombianos. Esa cifra es muy limitada y no promete mucho desde cualquier óptica en que se mire:

– Si se trata de los actuales subempleados o de personas insatisfechas con su trabajo, el proceso de formalización o mejora de su empleo solamente cubriría al 8 por ciento y dejaría para más adelante la solución del problema;

– Si se trata de los actuales informales, 58 por ciento en empresas donde trabajan más de 10 personas y 52 por ciento cuando se reduce a empresas con menos de 5 personas, esa meta sólo reduciría la informalidad urbana en 5 puntos adicionales, bajándola al 53 o al 47 por ciento, según sea la medida utilizada;

– Sí se trata de los actuales trabajadores urbanos no cubiertos por la seguridad social contributiva (58 por ciento según el DANE), la meta solamente tendría un impacto positivo sobre el 5 por ciento de los ocupados. Por lo tanto, en el 2014 el 53 por ciento de trabajadores no estarían cubiertos por la seguridad social.

Los formales informales

El tema, sin embargo, es mucho más complejo, porque de lo que se trata es de darle fuerza legal al trabajo informal de colombianos a los que se les ha excluido deliberadamente de la formalidad. En esta situación se encuentran dos grupos de personas:

a. Los trabajadores y empleados de empresas particulares que tienen contrato de trabajo pero a los que no se les cumple con los principios del trabajo decente, es decir, se les excluye de algún derecho, y en particular no se les afilia al sistema de seguridad social. En esta situación se encuentran 310 mil trabajadores de pequeñas, medianas o grandes empresas y 954 mil trabajadores de micro empresas;

b. Los trabajadores clasificados como independientes pero que en realidad desempeñan un trabajo equivalente y se les desconoce su situación laboral. Este grupo se denomina de “independientes involuntarios”, y está conformado por aquellos que trabajan en las nóminas paralelas del Estado, o son enganchados por empresas particulares con contratos no laborales, o están integrados a las llamadas cooperativas de trabajo asociado. Suman poco más de un millón de personas en áreas urbanas.

Los mayores responsables

Estas modalidades de informalidad son más urbanas que rurales y no son exclusivas de la microempresa. Por el contrario, tienen al gobierno y a medianas y grandes empresas como sus principales promotoras.

Aunque contratar trabajadores y no afiliarlos a la seguridad es una práctica recurrente en todos los tamaños de empresa, el fenómeno se da más en la microempresa. La mediana y gran empresa suele usar otros mecanismos, desde los contratos no laborales, tipo órdenes de prestación de servicios, hasta la intermediación de las cooperativas de trabajo promovidas y administradas por ellos mismos.

No hay ninguna microempresa en capacidad de crear y administrar una cooperativa de tal naturaleza. Excepcionalmente contratan a algún trabajador “en misión”. El fenómeno entre ellas es la baja capacidad de ventas y un flujo de caja que no le permite cubrir los costos de los trabajadores. A las microempresas hay que ayudarlas en materia de costos para que regularicen su situación, pero a las pequeñas, medianas y grandes empresas hay que exigirles el cumplimiento de la Ley.

El Estado tira la piedra y esconde la mano. El Estado fue y es el mayor promotor de las órdenes de prestación de servicios y las demás modalidades de subcontratación, bajo el argumento de la reestructuración institucional. ¿La estrategia de formalización regularizará las relaciones dentro del Estado? O, por el contrario, ¿se va a continuar con la política de mantener nóminas paralelas?

El éxito de esta política se encuentra en la capacidad de dar ejemplo y exigir que los demás lo cumplan. ¿Cuántos trabajadores subcontratados por el Estado que son independientes involuntarios va a incorporar este gobierno a su nómina? El gobierno Uribe se comprometió varias veces a hacerlo y nunca lo hizo. Tampoco se entregaron cifras ni metas ni se tenía la intención real de adelantar esa política. Este gobierno empieza con buenos augurios y el planteamiento de metas al respecto, pero… ¿se trata de que la meta la cumpla el sector privado y pasar de agache? El nuevo ministro de la Protección tiene la palabra.

La generación de empleo y las decisiones que se tomen respecto a la actitud del Estado en la contratación directa de sus empleados de nómina paralela implica un acuerdo con el ministro de Hacienda.

Reto 3: Sanear las finanzas públicas

El tercer reto es sanear las finanzas públicas y equilibrar la carga tributaria, la que en el período Uribe se convirtió en un obstáculo para el empleo, al haber estimulado exenciones tributarias conexas con la modernización tecnológica, cuyo costo fiscal fue de siete billones de pesos en menor recaudo.

Los primeros acuerdos conducen al desmonte parcial de las exenciones, las cuales deben transformarse en estímulos a la generación de empleo privado, expresado en menores parafiscales y subsidios al empleo. Simultáneamente, en Hacienda deben revisar las nóminas públicas y establecer los lineamientos presupuestales para dar ejemplo en la política de formalización, sin ahondar el déficit fiscal. La reforma tributaria integral, que se negó reiteradamente durante la campaña, debe ser preparada de manera conciente por el nuevo gobierno.

Reto 4: redistribuir la riqueza

El cuarto reto es la distribución del ingreso y la riqueza. Las señales alentadoras que se han dado deben plasmarse en hechos reales en tres aspectos como mínimo:

a. Distribución de la tierra y restitución de los derechos de las víctimas, lo cual significa una nueva Ley de Tierras basada en la extinción del dominio de aquellas que quedaron en poder de los victimarios y su devolución a las víctimas, así como su organización productiva y la revisión del uso de latifundios improductivos;

b. Reforma tributaria que contribuya a desconcentrar el aporte de las ganancias en el valor agregado y elimine el sesgo anti empleo, propiciando una mayor participación del trabajo en la riqueza nacional;

c. Transformación de la política de subsidios condicionados a la actitud pasiva de sus receptores, Familias en Acción y otros, hacia subsidios dirigidos a estimular el empleo y los proyectos productivos asociados a formas comunitarias, que impidan repetir la experiencia de Carimagua y contribuyan a organizar a grupos de campesinos y trabajadores.

Reto 5: estabilidad macroeconómica

El quinto reto es el de mantener la estabilidad macroeconómica en un momento en el que la política anti inflacionaria ya no es la prioridad nacional.

La mejor contribución del gobierno a la estabilidad es la de desmontar los excesos de gasto y reordenar las finanzas públicas. Menos guerra y más educación, menos exenciones tributarias y regalos a quienes no los necesitan y más subsidios al empleo y a proyectos productivos comunitarios, menos corrupción y más eficiencia…

Con el reordenamiento del gasto, el gobierno nacional central podrá alcanzar el superávit primario y no tendrá mayor necesidad de seguir endeudándose. Por lo tanto, reducirá la presión sobre las tasas de interés y habrá menos revaluación en la tasa de cambio. De esta manera, el Banco de la República tendrá mayor margen de maniobra en la política monetaria, cambiaria y crediticia. Si el gobierno Santos lo hace, pasará a la historia como un ejemplo de realización de lo promovido desde su Fundación, y será reconocido como un buen gobierno.

* Profesor Universidad Nacional de Colombia, Coordinador del Observatorio de Coyuntura Socio Económica, OCSE.

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