Regalías: del dicho al hecho

El nuevo Sistema General de Regalías no parece satisfacer a nadie, salvo al ministro de Hacienda. Recortes para muchos, falsas expectativas, manejo centralista, vicios sin corregir, riesgo de corrupción y freno a la descentralización. ¿El problema está en la tostada o en la mermelada?

Por: Amylkar Acosta / Razón Pública

Regalías: se destraban pero no fluyen

Casi simultáneamente el Congreso y la Corte Constitucional destrabaron la reforma del régimen de regalías: la segunda al declarar exequible el Acto Legislativo 05 de 2011, y el primero al aprobar la conciliación de los textos de Senado y Cámara, que había quedado aplazada desde diciembre pasado y que ahora pasa a sanción presidencial.

Por su parte el Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Mauricio Santamaría, dijo que las regiones habían radicado más de 200 proyectos que aspiran a financiar con cargo a las regalías, y que sólo faltaba este paso para que los recursos empezaran a fluir. Nada más lejos de la realidad: el Director del DNP no dijo que son contados los proyectos suficientemente elaborados (“fase 3”) para poder ejecutarse de manera inmediata.

En todo caso el gobierno está quedando en evidencia. No se ha fijado aún la metodología que deben seguir los proyectos para su trámite y aprobación. Tras cuatro meses sin ejecutar un solo peso de los 9,1 billones presupuestados para este año, resulta inevitable que ahora pasen otros meses antes de que arranquen los primeros proyectos y que el año 2012 termine con muy baja ejecución de los recursos.

Por su parte, las entidades territoriales acusan una gran debilidad institucional, especialmente en lo tocante a la formulación y a la estructuración de proyectos.

Cuando por fin comiencen a fluir los recursos, el sector financiero será el gran beneficiado: se girarán a encargos fiduciarios, únicos autorizados a hacer pagos a los contratistas. Las comisiones derivadas de esta intermediación serán jugosas.

Los perjudicados

Era de prever que la reforma provocaría el rechazo de los departamentos productores y de los municipios portuarios, pues se les redujeron regalías directas a las cuales antes tenían derecho. Y no es para menos, puesto que el gobierno les había prometido no menguarles sus ingresos; como afirmó el presidente de la Cámara Simón Gaviria: “cuando se estaba dando el debate a muchos congresistas les dijeron que su región iba a recibir tanto o más con el nuevo esquema de regalías” [1].

La verdad monda y lironda es que del 78 por ciento de la totalidad de las regalías que recibían, ahora pasan a recibir como participación directa sólo el 22,75 por ciento —y eso en este primer año considerado como de transición (2012–2014)— pues cuando esta etapa termine en sólo tres años, quedará en un anémico 9,1 por ciento. Es decir, que lo peor para ellos está por venir.

Las consecuencias de este drástico recorte no se han hecho esperar: programas de gran impacto social, como los restaurantes escolares, se han visto abruptamente interrumpidos por falta de recursos. Más grave aún, el hecho coincidió con la suspensión por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) de la ración diaria a 736 mil niños en extrema pobreza y 220 mil abuelos de estrato uno (apenas el 17 de abril se habrían reanudado estas entregas).

También se han visto desfinanciados programas como el de transporte escolar y el de ampliación del régimen subsidiado de salud. El gobierno central no da respuestas satisfactorias ante el SOS; el Subdirector del DNP declaró que apenas están “estudiando un mecanismo, que se hará a través de Decreto, con el fin de que las entidades territoriales productoras que financiaban esos gastos con regalías puedan acceder a las del año pasado para seguir financiando esos programas” [2]. ¿Acaso de otro modo no podrían acceder a ellas?; y ¿podrán “seguir financiando esos programas” con recursos que recibirían por una sola vez?

Ante la presión de los departamentos afectados por el tijeretazo, que podría conducirlos a la inviabilidad fiscal, el ejecutivo accedió a “aportar, por cuenta del Gobierno Nacional, 30.000 millones de pesos para ese fin: para que los niños no vayan a sufrir ningún perjuicio, mientras este nuevo sistema se pone en marcha” [3].

Estos magros recursos además de insuficientes son temporales y por ello mismo no pasan de ser paños de agua tibia, dado que con la puesta en marcha del nuevo sistema no se van a reintegrar tales recursos a las entidades territoriales, que ahora están “atravesando el Niágara en bicicleta”.

Estas medidas denotan imprevisión e improvisación por parte de las autoridades. La población más vulnerable es la que está pagando los platos rotos: son los “paganos” de esta draconiana medida.

Falsas expectativas

Pero los nuevos beneficiados tampoco están conformes. El presidente de la Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios), Gilberto Toro, señaló cómo con el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) “se generó una gran expectativa y las comunidades están pensando que van a recibir millonadas y que van a solucionar casi todos sus problemas, pero eso no va a ser cierto” [4].

Según Toro “hay 170 municipios a los que no se les asignó un solo peso, hubo un número importante de municipios que recibieron mediante regalías directas menos de 10 millones de pesos y eso no les sirve para desarrollar proyectos locales. Otros, más de 150 pueblos recibieron más o menos un millón, 45 que sólo podrían contar con menos de 100 mil pesos, como es el caso de Neira (Caldas) con 564 pesos, eso es algo absurdo” [5].

Esta denuncia le valió al presidente de Fedemunicipios una reprimenda de parte del ministro de Hacienda, quien lo acusó de estar “azuzando una revuelta antes de que la reforma salga e irrigue a todo el país” [6] e insiste en que “esta es una reforma descentralizadora que en unos triángulos regionales, descentralizados donde está alcaldes, gobernadores y gobierno, se toman las decisiones” [7].

El alcalde del Carmen de Viboral (Antioquia) se atrevió a decir que “las posibilidades y expectativas que se generaron alrededor de las regalías fueron un sofisma de distracción del gobierno para impulsar una reforma que le permitiera centralizar el manejo de estos recursos” [8].

Y mientras tanto el exasperado gobernador de Cundinamarca, Álvaro Cruz, se queja de que “ya han pasado dos meses y pasarán otros cuatro o cinco más antes de lograr presentar los proyectos y posteriormente acceder a los recursos.

El trámite es complejo” [9]. Y va más lejos al demandar del Gobierno Nacional que este “no puede soportar sólo en la cuenta de regalías el proceso de apalancamiento de los departamentos” [10], que es lo que ha venido dándose, lo cual va en contravía del espíritu descentralizador que el ministro Echeverry le atribuye a la reforma.

Recentralización

Pero, al final del día, las grandes perdedoras con esta reforma han sido la descentralización y la autonomía territorial prescrita en la Constitución y proscrita en la práctica.  

Contrariamente a lo planteado por el ministro Echeverry, la reforma es eminentemente centralista. La cantinela de expandir “la mermelada sobre toda la tostada” no resultó ser más que eso: cantinela. Como dice Simón Gaviria, “se planteó un proceso en el que en teoría se iba a respetar la descentralización, pero se diseñó un esquema de triángulo que está lejos de ser eficaz y eficiente, como se prometió” [11].

Los “triángulos de buen gobierno” sólo sirven de mampara para dar un manejo centralista a los recursos del SGR. El gobierno central mantendrá la sartén por el mango: además de la Secretaría Técnica del Órgano Rector, el DNP manejará el Banco de Proyectos y se reserva la facultad de autorizarlos para que puedan acceder a los recursos.

Como si lo anterior fuera poco, también manejará el sistema de monitoreo, seguimiento, control, vigilancia y evaluación, con facultades sancionatorias, de la ejecución de los recursos de los multifondos que hacen parte del SGR.

Dineros congelados

El flujo de los recursos de los fondos del SGR está supeditado al espacio que permita el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que expide el Consejo Nacional de Política Fiscal (CONFIS), mediante el cual se aplica la Regla Fiscal [12].

Basta con recordar el manejo financiero que dio el DNP a los recursos del ya desaparecido Fondo Nacional de Regalías (FNR): mientras se negaba la viabilidad fiscal a los múltiples proyectos sometidos a su consideración por parte de departamentos y municipios, la inversión de tales recursos en títulos de tesorería (TES) llegó a superar los 2,4 billones de pesos [13].

No es de extrañar que esta historia se repita con los recursos del SGR. Simón Gaviria no parece muy alejado de la realidad cuando afirma que “vamos a acabar como la plata del FOSYGA: un simple mecanismo para manejo de deuda interna…Al parecer vamos a repetir los errores que cometimos ya en materia de la ola invernal, en la que la plata no se ha ejecutado” [14].

Riesgos de corrupción

Las nuevas normas no corrigen vicios como la ineficiencia en la inversión de las regalías, la desviación de recursos, su atomización o la falta de transparencia en el manejo, que en principio motivaron la reforma.

El riesgo de corrupción no sólo no se reduce, sino que se amplifica. Los nuevos fondos, especialmente el Fondo de Compensación Regional (FCR), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) y el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI) se parecen cada vez más a los fondos de cofinanciación — que no eran más que auxilios disfrazados — y las asignaciones a las entidades territoriales en las subcuentas de los fondos en el presupuesto del SGR a los nefastos cupos indicativos.

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