Reforma tributaria: entre la progresividad y la competitividad.

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Por: Julio Roberto Piza R.* / Razón Pública.

La idea de gravar el capital y sus rentas se justifica por razones de equidad, pero el recaudo no es fácil y podría desalentar a los inversionistas. Explicación y análisis de una propuesta compleja para tapar el gran hueco fiscal.

Si la reforma tributaria anterior se concentró en gravar las rentas de trabajo, la nueva propuesta se concentra en gravar las rentas de capital siguiendo, quizá sin proponérselo, el influyente análisis del economista Thomas Piketty (Le Capital au XXle Siècle, Editions du Seuil, 2013) acerca de la concentración de la riqueza en las economías de mercado.

Según la síntesis de Francisco Azuero , “una de las principales tesis de Piketty consiste en que, puesto que la rentabilidad del capital tiende a ser superior a la tasa de crecimiento de la economía, la proporción del Producto Interno Bruto que remunera al capital tiende a crecer. Como además, los que derivan sus ingresos del capital son menos que los que derivan sus ingresos del trabajo, la tendencia resultante es un aumento en la concentración del ingreso”.

La teoría enseña que el sustrato material de la justicia tributaria es la capacidad económica, y en ese sentido la renta es por antonomasia la medida más aceptada. Pero la renta puede ser gravada en cuatro momentos distintos: cuando se obtiene, cuando se consume, cuando se ahorra y cuando se transmite.

El gobierno, a contrapelo de las tendencias generales que no gravan el ahorro, mantiene por razones prácticas un impuesto al patrimonio, que puede ser válido conceptualmente pero que ofrece muchas posibilidades de elusión..

Para esto la estrategia más usada en Colombia desde hace más de una generación es constituir fondos de interés privado en Panamá y en las islas del Caribe para no declararlos en el país, con el argumento de la inseguridad que hemos vivido durante décadas.

Esta situación justifica la insistencia en encontrar fórmulas que obliguen a los residentes en Colombia a incorporar en sus declaraciones los activos poseídos fuera del país, y ahora con mayor razón por la red de intercambios de información que resulta de nuestra incorporación progresiva a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Si bien ha sido usual que para gravar el capital se prefiera gravar los dividendos, la técnica para hacerlo es mucho más complicada, puesto que entran en juego otros factores como el estímulo a mantener los fondos en la sociedad o a distribuirlos. Además hay que tener en cuenta la complejidad para valorar adecuadamente las acciones cuando la mayor parte de nuestras sociedades son de familia y no cotizan en el mercado.

Acudir al patrimonio como fuente de tributación, aunque en principio pudiera parecer más sencillo, causa problemas como la subvaloración de los principales activos, la tierra y las acciones, amén de los activos financieros poseídos fuera del país y no declarados.

En resumen, el problema es que la riqueza declarada en Colombia no está ni totalmente declarada ni correctamente valorada.

La nueva reforma.

El principal argumento que justifica la actual reforma es la caída de la renta minera y petrolera (incluidos los dividendos de Ecopetrol) en aproximadamente un 50 por ciento. Ante esta situación se hace imperioso cubrir con más impuestos los faltantes en defensa, seguridad y gasto social.

Así que la nueva reforma trata, en primer lugar, de conseguir los recursos que equilibren el presupuesto de 2015. En segundo lugar, busca elevar la carga tributaria durante este gobierno (años 2015 a 2018) en entre el 1,51 y el 1,35 por ciento anual del PIB, aproximadamente. Y como la fuerza recaudatoria está basada en tarifas, el margen de discusión se convierte en un asunto de números.

La reforma tiene dos elementos adicionales: utiliza una tarifa progresiva y -al apelar al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) en lugar del impuesto sobre la renta – capturar a quienes tienen contratos de estabilidad jurídica, a las pymes exentas por la Ley 1429 y, en general, a todos los beneficiarios de incentivos tributarios.

Para desarrollar esta fórmula, el gobierno optó por lo más sencillo: prorrogar la vigencia de los impuestos que se marchitaban -el gravamen a los movimientos financieros y el impuesto al patrimonio-.

Sin embargo, los gremios hicieron dos peticiones: por un lado, dijeron que preferían un impuesto a las utilidades antes que sobre el patrimonio y que era más conveniente financiar todo el período de gobierno para no someterse a la incertidumbre de una nueva reforma el próximo año.

En la propuesta presentada el gobierno atendió estos requerimientos pero sostuvo su posición original. En efecto, el proyecto mantiene el impuesto al patrimonio prácticamente igual, posterga la reducción del gravamen a los movimientos financieros para el próximo gobierno y, para financiar el marco fiscal de mediano plazo, incorpora una sobretasa al CREE. Además, insiste en una novedosa fórmula para que se incorporen en la tributación los bienes poseídos en el exterior y no declarados

Las posibilidades de la reforma

La presentación política de la reforma resulta muy eficaz, puesto que el impuesto al patrimonio se concentra en 32 mil sociedades y 52 mil personas, y la sobretasa al CREE en 6 mil empresas. Esto facilitará su trámite y los medios harán su tarea de venderla como una reforma que grava a los ricos.

Por eso podemos decir que la presente reforma tributaria probablemente se tramitará con rapidez, porque es pragmática, focalizada y directa.

Pero el riesgo de una reforma tan focalizada en el segmento de mayor capacidad es desestimular la inversión, pues la tasa efectiva del impuesto sobre la renta con la reforma rondará el 40 por ciento, lo que, comparado con el entorno de la región, puede afectar nuestra competitividad.

Además, en estas cuentas no se incluyen, como lo dijimos, los bienes en el exterior que no son declarados y que, como parte de la estrategia, ahora serán catalogados como el delito de “omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes”, y a cuyos propietarios se les permitirá declararlos en los próximos tres años, pagando entre el 10 y el 20 por ciento.

El problema es que la coyuntura no ofrece alternativas. Aun cuando la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) ha reiterado que se debería aumentar la tarifa del IVA para distribuir la carga entre todos los colombianos que consumimos bienes y servicios, políticamente su viabilidad es muy baja y representa la reserva para una futura reforma.

Las personas naturales ya han saldado su cuenta, al menos sobre sus rentas personales, puesto que el impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN) aumentó, y gravar el patrimonio es el sucedáneo de gravar los dividendos y las demás rentas de capital.

En todo caso, nos espera todavía la discusión sobre el costo de los acuerdos de paz. Para entonces, deberíamos haber aprendido como sociedad que los lemas son para ponerlos en práctica y deberíamos entender que la primera regla de la solidaridad en una sociedad es “ser capaz” de pagar los impuestos correctamente.

Las decisiones políticas no son suficientes, pues en la idiosincrasia nacional aún se vive con la esperanza de no ser descubiertos por el fisco, por lo cual el control directo de la administración tributaria es indispensable para asegurar que quien no pague pueda ser obligado y le salga más caro.

Por último, y como en los últimos treinta años, siempre queda lo estructural para después: la seguridad social, los impuestos territoriales, la propiedad inmueble, las pymes, la retención, la modernización del procedimiento y las sanciones seguirán iguales, pues la comisión propuesta en el proyecto tan solo tiene la misión de revisar el régimen tributario de las entidades sin ánimo de lucro.

Pero si todas las reformas han de responder a la coyuntura, nunca mejoraremos nuestro sistema fiscal. Por tanto, la mencionada comisión debería ampliar su espectro, por lo menos para los asuntos procedimentales y sancionatorios, y preparar un proyecto de Código Tributario, no solo para los impuestos nacionales sino también para los impuestos territoriales, las tasas y las contribuciones.

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