La reforma tributaria: una oportunidad para la equidad.

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Por: Jaime Villamil* / Razón Pública.

Chile, Uruguay y Brasil ya están dando el ejemplo de aumentar la carga tributaria y al mismo tiempo aumentar la equidad en el recaudo y en la ejecución del gasto. Colombia también puede y debe hacerlo, en lugar de seguir tapando huecos.

La plata que no hay

La iniciativa gubernamental de una nueva reforma tributaria se debe a la necesidad de aumentar los ingresos de la Nación, que sufre un déficit estimado en $ 12 billones de pesos en el presupuesto general para 2015.

Esta reforma también se justifica por la desaparición en el futuro cercano del impuesto al patrimonio y por la reducción gradual del impuesto a los movimientos financieros (GMF) que ya había sido propuesta.

Además, los gastos necesarios para atender los programas sociales en un escenario de posconflicto no están previstos en la Ley de Presupuesto General de la Nación, y la meta de “Colombia, el país más educado de América Latina en 2025” requiere de una inyección alta y sostenida de recursos.

Dada la vigencia de la regla fiscal, la emisión de deuda está descartada como método para aumentar los ingresos, de modo que la única alternativa existente es reformar el Estatuto Tributario.

Dado que las condiciones macroeconómicas de hoy son bastante diferentes de las que se plantearon al definir el presupuesto, la reforma tributaria debe ser “estructural”, no simplemente fiscalista y de corto plazo.

Como si fuera poco, la renta petrolera, que es tan importante para Colombia, está amenazada por la baja del precio del crudo y un mayor costo de extracción.

La proyección financiera del Ministerio de Hacienda se hizo bajo el supuesto de un precio de 98 dólares por barril de petróleo; sin embargo, la sobreproducción de crudo llevó el precio a los 81,69 dólares en las últimas semanas. Y esto se ha traducido por supuesto en más presión para conseguir ingresos.

Recaudo sin equidad

El sistema tributario colombiano debe avanzar hacia una progresividad, tanto en el gasto público en servicios sociales, como en el recaudo tributario. Pero ninguna de las dos existe todavía, y los programas sociales no llegan a las zonas rurales dispersas donde está la población más pobre.

En la última reforma (2012) ya existía la preocupación por “mejorar la distribución de la carga tributaria favoreciendo a los colombianos de menos ingresos”; sin embargo, “la ampliación de la base gravable del impuesto de renta es en menoscabo del ingreso de las clases medias y pobres.

Esto quiere decir que el sistema tributario colombiano no ayuda a paliar la alta concentración del ingreso. Es más, según Juan Ricardo Ortega, “la sociedad colombiana después de pagar impuestos empeora la distribución”.

De acuerdo con el último Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas, Colombia ocupa el lugar 12 entre los países más desiguales del mundo. Por eso mismo la reforma tributaria debe ayudar a corregir los factores que determinan esa desigualdad.

Como muestra el Cuadro 1, Colombia sigue teniendo un bajo nivel de recaudo efectivo 1. Aunque la situación mejoró entre 2000 y 2011 y nos hemos acercado al promedio de América Latina, todavía estamos lejos del nivel de los países de la OCDE.

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En Brasil –uno de los países que está alcanzando sus metas de recaudo- este aumentó en 8 puntos porcentuales entre esos dos años. Y en este caso puede verse como el mayor recaudo ayudó a reducir la desigualdad, pues el coeficiente de Gini pasó de 51,1 a 43,6 en el mismo período.

Chile y Uruguay

Existen otros ejemplos de reformas estructurales recientes en América Latina. Mediante la Ley 20780 de 2014, Chile aumentó la carga tributaria en 2,5 por ciento del PIB, con destinación principal al financiamiento de la educación.

De este valor, el 0,5 por ciento se conseguirá mediante una estrategia de combate a la elusión y la evasión, y el 2 por ciento restante resultará de cambios en el diseño tributario que combinan la progresividad fuerte con un plan de estímulos al ahorro y a la inversión para favorecer a la mediana y pequeña empresa.

El gobierno chileno espera una mayor equidad tributaria que permita reducir la concentración de la riqueza y el ingreso, aumentar la mayor equidad social y mejorar la calidad de la educación, sin que esto desestimule la inversión o afecte el crecimiento económico.

Los principales cambios que hizo Chile fueron: elevar las tarifas máximas del impuesto de renta a las empresas, del 20 al 25 por ciento; disminuir la de las personas naturales, del 40 al 35 por ciento; y ampliar la base gravable del impuesto a los dividendos, que ahora se aplica al 100 por ciento de las utilidades de las empresas.

Además, se derogaron los regímenes simplificados, que en principio se habían pensado para beneficiar a las pymes, pero que fueron usados para evadir el impuesto de renta por parte de empresas grandes.

Otro ejemplo es Uruguay, que en 2007 llevó a cabo una reforma tributaria no con el ánimo de aumentar el recaudo sino de hacerlo más equitativo. Hasta ese momento el sistema uruguayo se caracterizaba fundamentalmente por la existencia de varios impuestos indirectos y múltiples exenciones que habían sido incorporadas por la presión de grupos económicos.

En búsqueda de la eficiencia y la progresividad, la reforma eliminó 15 impuestos que generaban poco recaudo, redujo la carga impositiva en el consumo (la tarifa del IVA pasó de 23 a 21 por ciento), unificó el impuesto al ingreso con tasas diferenciales para personas naturales (con tarifas entre el 10 y el 25 por ciento) y jurídicas, gravando los intereses, arrendamientos, regalías y ganancias de capital, entre otros.

Pese a que Uruguay es uno de los países menos desiguales de la región (su coeficiente Gini en 2012 fue de 41,3), la reforma aumentó la carga tributara para los ingresos más altos (décimo decil) de 25,3 a 35,3 por ciento.

No gobernar para los ricos

Colombia hoy tiene la oportunidad de proponer una reforma del sistema tributario que se ciña a los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia. Para ello, la progresividad debe ser fuerte, es decir, ser una tarifa que crezca a una velocidad mayor a medida que la base gravable se hace más grande.

Los impuestos deben consultar la capacidad de pago de los contribuyentes y no fomentar la discriminación. Por esta razón, no debe mantenerse el cuatro por mil que el gobierno quiere extender hasta 2021.

Además, la reforma debe balancear la carga entre los asalariados y los rentistas de capital. Según Jorge Espitia, la tarifa promedio efectiva de los primeros es de 13,4 por ciento, mientras que la de los segundos es de 7,1 por ciento.

El impuesto a los dividendos, que aún no existe en Colombia, contribuiría a reducir esta desigualdad. En palabras de Juan Ricardo Ortega, “la gran discusión tributaria en Colombia debe ser la tributación de dividendos. En todos los países civilizados, como Alemania y Canadá, estos tributan”.

Frente a la desaparición del impuesto al patrimonio en 2015, el gobierno propone uno muy similar llamado “impuesto a la riqueza” que, aunque tiene una progresividad fuerte, sigue representando el mismo peligro: que se traslade el impuesto a los ciudadanos vía aumento de los precios de los bienes y servicios.

Por tanto, la reforma debe avanzar en la eliminación de exenciones y beneficios, puesto que estos significan menos recaudo, mayor complejidad y menos equidad del sistema tributario.

De acuerdo con Juan Carlos Echeverry, “en el régimen del impuesto de renta existen 29 tipos de deducciones, 26 tipos de ingresos no constitutivos de renta, 29 tipos de rentas exentas, y cuatro tipo de descuentos”.

Para 2012, de acuerdo con estimaciones de Jorge Espitia, por concepto de ingresos no constitutivos de renta el gobierno dejó de percibir 11 billones de pesos, especialmente por actividades financieras que representaron el 31 por ciento de la cifra mencionada.

Por rentas exentas se dejaron de recibir 3 billones que también beneficiaron en particular al sistema financiero; y por descuentos tributarios, no se recaudaron 702 mil millones de pesos que beneficiaron en mayor medida al sector minero.

Por eso puede concluirse que el recaudo colombiano aumentaría sustancialmente con solo eliminar las ventajas que el sistema tributario actual ofrece a quienes ganan más.

En un informe reciente la organización Oxfam advirtió que cuando existe un entorno de alta concentración de la riqueza y del poder se crean condiciones para que los grupos de élite coopten la política económica a su favor. Este fenómeno tiene mayor arraigo en América Latina y el Caribe, donde en promedio los más ricos captan el 50 por ciento de la riqueza mientras los más pobres solo reciben el 5 por ciento.

Colombia, como hicieron Chile y Uruguay, puede apartarse de esta tendencia diseñando un sistema tributario que ponga freno a los grupos económicos y contribuya a la construcción de una sociedad más justa y equitativa.

Pero además las alternativas para financiar a la Nación deben estar acompañadas por un plan de desarrollo de largo plazo que fortalezca nuestro aparato productivo y nos haga menos dependientes de actividades económicas primarias.

*Economista y magister en Matemática Aplicada de la Universidad Nacional de Colombia, miembro de la Fundación de Investigaciones y Estudios en Economía, Cultura, Ecología y Ambiente (FIECCE).

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