Reforma a las transferencias: un dilema preocupante.

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Por: Julián López-Murcia / Razón Pública.

Si el gobierno no presenta un proyecto de reforma no podrá sobreaguar la crisis fiscal que viene. Pero si lo presenta, se mantendrá la relación clientelista y “enmermelada” que tanto daño nos ha hecho.

Centro y regiones

En poco tiempo el Congreso tendrá que enfrentarse otra vez con la pregunta de pregunta de cómo redefinir las relaciones entre el centro y las regiones. Este no es un problema cualquiera:

· fue el causante de las guerras civiles del siglo XIX,

· tuvo un lugar prominente en los varios intentos fallidos de reforma previos a la Constitución de 1991,

· estuvo en el centro de los debates de la Asamblea Constituyente del 91,

· Y en apenas 23 años ha sido modificado por lo menos tres veces: en 2001 y 2007 con el sistema general de participaciones, y en 2011 con el sistema general de regalías.

No es extraño, entonces, que académicos como James Robinson, profesor de Harvard y coautor del popular libro ¿Por qué fracasan los países?, se arriesguen a señalar que la clave para entender nuestros problemas es la definición inadecuada de las relaciones entre el centro y las regiones.

La fórmula de las participaciones

En las últimas semanas el gobierno nacional ha sido muy claro al transmitirle a la opinión pública que está enfrentando un déficit fiscal grande, y el debate se ha centrado en la reforma tributaria necesaria para hacerle frente a este.

Sin embargo, hay un aspecto transcendental sobre el cual no ha habido mayor discusión: la vigencia de la metodología para calcular los recursos que el gobierno nacional debe transferir anualmente a municipios, distritos y departamentos, para financiar salud, educación, agua potable y saneamiento básico (los recursos del sistema general de participaciones).

En 1991, los constituyentes decidieron ligar el monto de estas participaciones a porcentajes específicos de los ingresos corrientes de la Nación. En 2001, este porcentaje se estableció en 46,5 por ciento. De modo que, si el gobierno tenía mayores ingresos, los gobiernos subnacionales recibían mayores recursos, y viceversa.

Pero ya desde 1994, el gobierno nacional sentía que esta era una fórmula “inviable fiscalmente”, aunque el panorama político de ese momento hacía imposible modificarla.

En 1999 Colombia padeció la peor crisis económica de su historia reciente, en la que descendieron los ingresos corrientes de la Nación, y con ellos las transferencias a municipios, distritos y departamentos.

En ese contexto, el actual presidente Santos, entonces ministro de Hacienda, y el exministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, entonces director del Departamento Nacional de Planeación, promovieron y consiguieron la aprobación de un acto legislativo que desligaba las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación durante el período 2002-2008.

En 2007, sin crisis fiscal o económica, la administración Uribe consiguió la aprobación de un nuevo acto legislativo que impedía el regreso a la fórmula de 1991. Esta nueva fórmula tiene vigencia hasta el año 2016.

Ambas reformas, 2001 y 2007, no solo disminuyeron las transferencias como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, sino como porcentaje del PIB (ver gráfica).

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Fuente: Jaime Bonnet, Javier Pérez, Jhorland Ayala, Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) Banco de la República – Cartagena, Mayo 2014.

El dilema

Pero como ya dijimos, no se trata de un asunto sencillo. Si el gobierno nacional no inicia pronto el trámite de un nuevo acto legislativo (8 debates) para el tema de las transferencias, se verá enfrentado a una disminución muy grande de sus recursos (que se sumaría al descenso de los precios del petróleo).

Sin reforma, las participaciones volverían a calcularse con la fórmula original de la Constitución de 1991, y en ese escenario, el gobierno nacional tendría que volver a transferir, como en 2001, casi la mitad de sus ingresos corrientes, por lo que solo conservaría un poco más de la mitad de lo que obtenga con la nueva reforma tributaria.

Sin embargo, una nueva extensión de la reducción de las transferencias automáticas (comparadas con la formula de 1991 en términos de porcentaje del PIB y de los ingresos corrientes de la Nación) podría continuar alimentando la dinámica clientelista de la política colombiana, en la que cientos de alcaldes y gobernadores tienen que buscar afanosamente la ayuda de senadores y representantes para obtener algo de los fondos discrecionales del gobierno nacional, la famosa “mermelada”, cáncer de la democracia colombiana.

Reacciones anunciadas

Partiendo de lo ocurrido en 2001 y 2007, es posible imaginarse el papel que tendrán varios actores cuando este debate comience.

El gobierno central promoverá la reforma presentando los escenarios más fatalistas (los mismos que no pareciera recordar cuando se trata del análisis de sus gastos o de la inclusión de los dividendos en el impuesto de renta).

La tecnocracia colombiana tradicional (desde el gobierno, la academia y los espacios de opinión) abogará por una nueva reforma de las transferencias, ojalá una que nos libre definitivamente de la amenaza de la fórmula de 1991. Dirán que es necesaria para salvar al país de una crisis fiscal y que cualquier otra alternativa sería irresponsable.

Los congresistas, mayoritariamente, dirán que están comprometidos a fondo con la descentralización y con sus regiones, pero (con mirada al horizonte incluida) dirán que en estos momentos el país necesita que ellos sean responsables fiscalmente y respalden la reforma (por supuesto, no mencionarán cómo los beneficia que alcaldes y gobernadores sigan dependiendo de ellos para obtener los recursos que necesitan).

Será muy difícil ver a algún alcalde o gobernador oponiéndose abiertamente a la propuesta del gobierno como lo hizo en 2007 Carlos Rodado (entonces gobernador de Atlántico), porque no es fácil criticar al gobierno nacional en la mañana y por la tarde ir a pedirle cita para obtener recursos para una vía terciaria o para un acueducto.

Y, por supuesto, es más fácil pedir recursos al gobierno nacional que aumentar los recursos propios, por ejemplo, a través del impuesto predial (como explican Fabio Sánchez y Mónica Pachón: no hay muchos incentivos para hacerlo si el municipio es controlado por algún cacique que puede servir en esta “intermediación” ante el gobierno nacional).

Fedemunicipios y la Federación Nacional de Departamentos expresarán su inconformidad con el proyecto, pero no tendrán la menor posibilidad de bloquearlo. A lo sumo, en el afán del gobierno, lograrán presionar para que se incluyan modificaciones muy puntuales.

El Polo hará fuertes críticas, y sobre todo estará pendiente de lo que pase con los maestros.

¿Sorpresas políticas?

Pero también podría haber varias sorpresas. De un lado, es posible que el senador Álvaro Uribe y sus congresistas no se opongan al gobierno. Hacerlo sería un gran acto de incoherencia, pues en 2007, el entonces presidente Uribe y su ministro de Hacienda, Óscar Iván Zuluaga, promovieron una reforma similar a pesar de que el país no se enfrentaba a una situación económica complicada (la experiencia de Zuluaga le podría dar tranquilidad al actual ministro de Hacienda, porque muestra que es posible impulsar este tipo de reformas y después lanzarse a la Presidencia).

De otro lado, los liberales, que son la base del gobierno Santos en el Congreso junto con el Partido de la U, tendrían que oponerse si los argumentos de bancada que expusieron en 2001 y 2007 en defensa de la descentralización fueron sinceros y no obedecieron simplemente al hecho de que estaban en la oposición. Sería muy curioso ver a líderes históricos de la descentralización como el senador Horacio Serpa defendiendo esta reforma.

Al Congreso le va tocar elegir entre salvar al gobierno de una grave crisis fiscal y seguir alimentando el clientelismo u obligarlo a sanear sus finanzas de otra forma (con riesgos macroeconómicos) y dar mayores recursos a alcaldes y gobernadores, de modo que no necesiten de la intermediación de los congresistas y del beneplácito del Ejecutivo para obtener mayores recursos.

Si el Congreso decidiera apoyar la segunda opción (lo que es muy poco probable) no solo debería hacerlo de forma progresiva, sino que también tendría que pensar en cómo empoderar a los ciudadanos de cada municipio, distrito y departamento del país, para que vigilen y evalúen la asignación de los recursos transferidos por la Nación (este podría ser un buen uso de las tabletas electrónicas y de las redes de internet que ha venido impulsando el gobierno Santos).

Ojalá, quienes lideren este nuevo debate sobre la relación entre el centro y las regiones intenten ver mas allá de sus propios e inmediatos intereses.

*Abogado y magíster en Derecho Económico de la Universidad Javeriana, con maestría en Regulación de la London School of Economics, candidato a doctorado en Politics en la Universidad de Oxford y profesor de regulación ambiental del Center for Transnational Legal Studies (Londres).

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