El hueco fiscal y la sombra de la crisis del petróleo

Hueco-Fiscal

La caída de los precios del petróleo y la crisis del sector dan para todo: ‘explican’ la reducción de la inversión social, el giro en las políticas oficiales de mediano y largo plazo, la reducción de la planta de personal en diversidad de empresas, pero también ocultan las erráticas decisiones tomadas en el alto gobierno, como las de exonerar en impuestos a las multinacionales en general y en particular a las de este sector, producto de lo cual el país ha dejado de recaudar en los últimos años más de 30 billones de pesos.

Por: Andrés Fuerte Posada / Desde Abajo

Del hueco al agujero fiscal

La crisis del petróleo da para todo, a tal punto que el presente y el futuro de la economía nacional el actual Gobierno la amarra a esta realidad. Pero no puede ser así. La crisis del sector petrolero es inocultable, pero más allá de los precios de los hidrocarburos la situación fiscal en Colombia, desde hace meses dejo de ser holgada. Baste recordar que el año anterior el Gobierno tuvo que recurrir a una ley de financiamiento para conseguir los recursos faltantes en el presupuesto nacional, que rondaban los $12,5 billones. Con los actuales precios de las materias primas, es evidente que el hueco tomará forma de agujero, toda vez aque la reforma aprobada no será suficiente para recaudar los recursos requeridos.

Para comprender la situación, es necesario mirar en el retrovisor el manejo tributario durante el boom. La Red Justicia Tributaria1 calcula que entre 2008 y 2012, fueron concedidos beneficios tributarios al sector minero que suman al menos $14,9 billones, discriminados en ingresos no constitutivos de renta ($8 billones); rentas exentas ($5,7 billones); y descuentos tributarios ($1,1 billones). Estos beneficios tuvieron un costo fiscal de $1,4 billones2. Sumados todos los renglones de la economía entre 2008 y 2012 el costo fiscal fue de $33,3 billones, y el sector financiero fue el más beneficiado de tales descuentos y exenciones.

Además de este beneficio, hay que recordar que en el 2005 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), tomó la polémica decisión de autorizar que las empresas mineras DESCONTARAN del pago de impuestos los recursos de las regalías, ampliando a las empresas privadas un beneficio que solo cobijaba a Ecopetrol. Esta decisión tuvo un costo fiscal de $13,3 billones para el periodo 2005-2011, el 33 por ciento de lo recaudado por regalías3.

También habría que agregar la deducción por activos fijos, disposición según la cual podía descontarse el 30 por ciento de las inversiones realizadas en compras de activos, que especialmente benefició al sector minero por sus altas INVERSIONES EN maquinaria y equipo.

En resumen, un estudio de la Contraloría General de la República4 afirma que entre 2005 y 2010 las empresas mineras pagaron $878 mil millones de impuestos en promedio anual, mientras los gastos tributarios asociados ascendieron a $1.780 miles de millones. Es decir, por cada $100 que pagaban las empresas recibieron más de $200. En el sector de hidrocarburos los beneficios obtenidos fueron un 18 por ciento mayor a los impuestos pagados, para el mismo periodo.

A estos beneficios específicos, habría que agregarle otros más generales que el Estado ha concedido al empresariado. Tal es el caso de la reforma tributaria de 2012, que eliminó los pagos parafiscales a la nómina, destinados al Sena y al Icbf y además redujo la tarifa nominal del impuesto de renta del 33 al 25 por ciento, lo que intentó compensar apenas parcialmente con el nuevo impuesto a las utilidades –Cree. Les DESCONTARON a los empresarios dos impuestos y apenas fue creado uno. Este canje tuvo un costo fiscal cercano a los $9,8 billones, según las propias cifras con las que el gobierno defendía la reforma en su momento, que debió compensarse con más cargas a los trabajadores y las clases medias.

 

 

Más reformas tributarias

En conclusión, lo sucedido, la forma de gobernar en Colombia permite comprender que la llamada confianza inversionista condujo a que durante el boom, las empresas mineras, petroleras, y otras, obtuvieran una serie de importantes beneficios e incentivos tributarios, no aportaran lo que correspondía y por tanto, el Estado requiere hoy los recursos que ayer dejó de cobrar.

Lo sucedido también permite comprender con total claridad para quién se gobierna en Colombia, permitiendo visualizar con toda claridad el sector de la sociedad que controla el poder del ejecutivo y del legislativo en nuestro país. Sin duda, poder de minorías.

Gobernar en beneficio de unos pocos tiene su costo. Pasado el boom deben buscarse nuevas fuentes de recursos. El Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas señaló que la caída de las rentas petroleras abre un hueco fiscal de cerca de $9 billones, de los cuales $4,5 serán cubiertos con la reforma tributaria aprobada el año anterior y lo demás será cubierto con déficit5. Allí el gobierno se encontrará con los límites que le impone la regla fiscal –de su propia invención– de manera que no podrá aumentar el déficit de manera indefinida. Por ello Cárdenas afirma que “la idea es seguir presentando reformas tributarias”.

Este anuncio coincide con el proceso de ingreso a Colombia de la Ocde, que incluye una serie de “recomendaciones” en materia tributaria, como el aumento en las tarifas del IVA y disminuir (de nuevo) la tarifa del impuesto a la renta a las empresas, a lo que suman el reclamo de los gremios económicos el año anterior por una “reforma estructural”, acorde a sus intereses. De este corte serán las subsiguientes reformas tributarias que anuncia el gobierno.

Otra alternativa para enfrentar la crisis es exprimir los recursos petroleros restantes, sin importar las consecuencias ambientales. Las bases del Plan de Desarrollo contemplan entre otras, dos estrategias para el sector de hidrocarburos para los próximos cuatro años, además de plenas garantías para la inversión y celeridad en los procesos de licenciamiento: la exploración y producción costa afuera y la exploración y producción de yacimientos no convencionales, el tan cuestionado fracking. Coincide con el contradictorio anuncio del Ministro de Minas según el cual los recursos del fracking son “necesarios para la paz”6, enunciado repetido de manera reiterada en las bases del Plan.

El nubarrón impositivo que toma forma sobre Colombia es inocultable. La ciudadanía empezará a sufrir las consecuencias del fin del boom, mediante diferentes vías: más reformas tributarias regresivas, que incluyen aumento del IVA; ajuste fiscal, que implica reducción del gasto social; despidos masivos de trabajadores del sector minero, a quienes nunca se formalizó ni se protegió durante el boom, y mayores afectaciones al ambiente, por vía del fracking y la explotación irracional de los recursos que quedan, todo lo cual se podría haber evitado si hubieran llevado a cabo un manejo racional y democrático de la bonanza, en vez de favorecer de tal forma a ciertas minorías, entre ellas a los sectores empresariales, en particular las multinacionales mineras.

Gobierno de y para pocos. El manejo de la crisis pinta semejante a la brindada al boom. Las empresas mineras piden más garantías, reducción de impuestos y la potestad de despedir trabajadores a discreción, pedidos que, con los precedentes citados, el gobierno Santos estará presto a atender. ¿Tendrá fuerza la sociedad para evitar lo que ya se anuncia?

Una breve revisión de las cifras del último periodo evidencia el auge del sector minero-energético en Colombio. Como porcentaje del PIB, y de acuerdo a la información del Dane, el sector pasó de representar el 4,8 por ciento en el 2002 al 11 en el 2012. El aumento de la participación en el PIB no se compadece con la creación de empleo, puesto que apenas genera cerca del 1 por ciento de los puestos de trabajo. En cambio, las consecuencias negativas de este fenómeno destacan en lo ambiental, en las comunidades y el territorio, así como en el plano económico.

Dirigir la economía hacia un sector de alta volatilidad, como el minero-energético, resulta altamente riesgoso. El auge desproporcionado de este sector puede jugar en contra de otros debido al fenómeno conocido como Enfermedad Holandesa, que conduce a un ingreso masivo de divisas al país generando revaluación de su moneda, en contra de la productividad de otros sectores que sí crean empleo y agregan valor, como la agricultura. La gráfica 1 evidencia cómo se vivió este fenómeno en el último periodo.

 

 

Del mismo modo, en el periodo comentado se presentó una creciente dependencia de los recursos de la renta petrolera en el total de ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC), pasando del 7,4 por ciento en 2003 al 19,5 en 2014. De allí que cualquier variación internacional en los precios del crudo resulta determinante para las finanzas públicas. Sin embargo, no puede pensarse que los tributos del sector fueron suficientes, como quedará claro más adelante.

El boom minero y petrolero parece llegar a su fin. Ya lo advertía el propio gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo7, entre 2013 y 2024 se presentaría una reducción de los ingresos tributarios provenientes de este sector. De tal suerte que el gobierno no puede aducir que la caída de la renta petrolera lo toma por sorpresa, estaba advertida en los propios documentos oficiales.

A la prevista caída en la producción debe sumársele el desplome de los precios internacionales de los commodities. El precio cayó de US$82 barril en octubre de 2014 a US$42 en enero de 2015, luego de haber estado por encima de los US$100 meses atrás. Las explicaciones de este fenómeno son diversas. De un lado están la desaceleración de la economía mundial y la creciente autosuficiencia energética de los Estados Unidos. Pero también se habla de una sobreproducción deliberada de crudo por parte de Arabia Saudita con el objetivo de reventar, entre otros, al fracking de Estados Unidos8.

Lo cierto es que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno asume que el precio del barril rondará los US$81 este año9, mientras que la Administración de Información de Energía de los Estados Unidos (EIA, por sus siglas en inglés) advierte precios para el 2015 de US$67 referencia BRENT y US$55 para el WTI10, casi 20 por ciento menor a los presupuestado por el gobierno colombiano. En las bases del Plan se advierte que una disminución de US$1 en el precio del petróleo reduce los ingresos del Gobierno Nacional Central en $433 mil millones. De manera que el hueco fiscal generado es considerable, pretender minimizar su impacto sería una necedad de parte del gobierno.

Ahora bien, la caída de estos precios tiene una consecuencia positiva para la economía nacional por la vía de la devaluación del peso, una especie de reversión de la enfermedad holandesa que podría favorecer sus exportaciones. Sin embargo, el gobierno reconoce que el efecto neto es negativo11 Difícil que luego de la oleada de libre comercio y la consecuente destrucción del aparato productivo, la economía local se reponga y genere una mejora considerable en las exportaciones.

Cabe destacar que la devaluación tiene otros efectos colaterales. De un lado, aumentan los precios de los bienes importados, que cada vez ocupan un mayor porcentaje del consumo de los hogares, encareciendo el costo de vida. De otro lado, crece el monto de la deuda externa, tasada en dólares, lo que significa mayores presiones fiscales por vía de pagos de amortizaciones e intereses.

* Economista de la Universidad Nacional de Colombia, candidato a Magister en Investigación social interdisciplinaria de la Universidad Distrital. Integrante del equipo de trabajo del Senador Alberto Castilla.

1 Justicia Tributaria, “Los beneficios tributarios en el impuesto de renta: análisis de sus determinantes técnicos y su impacto fiscal”, 2014
2 La diferencia está en que no todo beneficio tributario se convierte en costo fiscal, puesto que muchos de los beneficios no son reclamados por los contribuyentes.
3 Pardo, A. “Minería, renta minera y tributación”, 2012.
4 Rudas, G. y Espitia J. “Participación del Estado y la sociedad en la renta minera”, en Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Contraloría General de la República, 2013.
5 “La idea es seguir presentando reformas tributarias”, El Espectador, 24 de enero de 2015. http://www.elespectador.com/noticias/economia/idea-seguir-presentando-reformas-tributarias-articulo-539859.
6 “El fracking es necesario para la paz: Ministerio de Minas” Noticias Uno, edición 27 de septiembre de 2014 http://noticiasunolaredindependiente.com/2014/09/27/noticias/el-fracking-es-necesario-para-la-paz-ministerio-de-minas/
7 “En lo que respecta a los ingresos tributarios y recursos de capital asociados a minería y petróleo, se proyecta una reducción de estos entre 2013 y 2024 […] La caída se explica principalmente por la disminución en el pago del impuesto de renta de empresas en el sector petróleo, así como los dividendos de Ecopetrol, los cuales pasan de representar 2,9% del PIB en 2013 a 2,1% en 2024. Esta disminución se debe al decrecimiento proyectado en la producción de petróleo en Colombia a partir del año 2019. A lo anterior es necesario añadir una reducción de los ingresos asociados a la actividad minera en renglones como carbón, oro y níquel, los cuales pasan de representar 0,2% del PIB en 2013 a 0% en 2024”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Marco Fiscal de Mediano Plazo”, 2013.
8 Nadal, A. “Guerra de precios: Arabia Saudita y el ‘fracking'”. Disponible en http://www.lahaine.org/guerra-de-precios-arabia-saudita.
9 Departamento Nacional de Planeación. “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Paz, Equidad y Educación”.
10 U.S. Energy Information Administration, “Short-term energy outlook”. Disponible en http://www.eia.gov/forecasts/steo/report/global_oil.cfm
11 “Aunque el efecto tasa de cambio incrementaría el crecimiento de las exportaciones totales en cerca de 0,3 pp., suavizando el impacto total, el efecto neto sobre el crecimiento del PIB total, debido a la importancia del efecto directo sobre el sector minero, sería negativo y equivalente a una reducción en 0,1 pp. de la tasa de crecimiento promedio de la economía”. Departamento Nacional de Planeación.

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