Infraestructura y transporte en el Plan Nacional de Desarrollo

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Radiografía experta de un sector estratégico y sin embargo atrasado.  El nuevo Plan ayuda a resolver el rezago en las vías, pero no atiende bien las otras dos dimensiones esenciales del servicio: la sostenibilidad ambiental y la inclusión social.

Por: Darío Hidalgo / Razón Pública

Verdadera prioridad

​Cada cuatro años, el Gobierno emprende la tarea de preparar un Plan Nacional de Desarrollo (PND) como hoja de ruta para el respectivo período presidencial.

El segundo gobierno de Santos hizo bien la tarea: elaboró un diagnóstico de cómo estamos y propuso tanto ideas nuevas como ajustes a las políticas de su primera administración. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) incluso llevó a cabo una “Vuelta a Colombia” para recibir insumos desde las regiones.

En lo que atañe al sector de transporte, el plan es ambicioso y se propone resolver un gran rezago en materia de infraestructura y conectividad nacional. Pero su propuesta en materias  de sostenibilidad ambiental e inclusión social es todavía incipiente, y en el mediano – largo plazo sería preciso avanzar hacia la multi-modalidad, hacia la ampliación de  los accesos a las áreas rurales, y hacia la consolidación de los sistemas urbanos.

Como se trata de un asunto decisivo y sin embargo bastante complejo, en este artículo intento resumir undocumento más extenso que elaboré desde el  Global Green Growth Institute (Instituto para el Crecimiento Global Verde) a manera de insumo para las Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018 que publicó el DNP.

Sobre el diagnóstico

En el sector transporte el diagnóstico del DNP reproduce algunos lugares comunes, aunque no por eso son menos apropiados.

No obstante los esfuerzos de distintos gobiernos colombianos, siguen siendo evidentes:

  • el rezago de inversión en infraestructura para conectividad nacional y comercio exterior,
  • el desarrollo apenas incipiente de la logística empresarial y la multi-modalidad,
  • el crecimiento acentuado de la motorización urbana (especialmente motocicletas) y los problemas consiguientes de congestión, contaminación y accidentalidad.  Se estima que la congestión en las grandes ciudades resulta en 11 millones de horas perdidas por día, un equivalente al 2 por ciento del PIB anual.

El crecimiento esperado de la economía colombiana (de 3 a 4 por ciento anual) y las grandes necesidades de inclusión rural, implican

  • grandes necesidades de inversión para superar el rezago,
  • políticas públicas para modernizar el sector de carga, y
  • mejorías sustanciales en el transporte público urbano para asegurar la movilidad, la sostenibilidad y la inclusión social.

Algunos de los indicadores actuales son especialmente preocupantes:

  • La carga se mueve en el modo más ineficiente: el camión. Un 30 por ciento de la carga total es ferroviaria, pero corresponde casi exclusivamente a carbón.
  • Hay un precario mantenimiento de la red vial nacional no concesionada, donde 75,6 por ciento está pavimentado (54 por ciento en buen estado) y  24,4 por ciento  en afirmado (12 por ciento en buen estado). Falta información sobre la calidad de la red vial secundaria y terciaria.
  • La infraestructura de transporte presenta una alta vulnerabilidad a los eventos extremos de clima, asociados con el calentamiento global. El fenómeno de La Niña 2010-2011 dejó pérdidas a infraestructura de transporte equivalentes al 0,8 por ciento del PIB.
  • Los costos logísticos en Colombia son muy altos, corresponden por lo menos a 2,5 veces los de Chile o Perú.
  • La organización empresarial para el transporte de carga es precaria (69 por ciento de los vehículo son propiedad de personas naturales) y la flota de camiones es obsoleta (19 años de edad media).
  • El uso de vehículos particulares aumenta más rápidamente que la población (especialmente las motos, concrecimiento superior  al 10 por ciento anual).
  • La calidad percibida del transporte público es baja.
  • Las personas de bajos ingresos están generalmente excluidas del transporte público por razón de su precio.
  • El número de heridos y muertes por accidentes es alto: 41.823 lesionados y 6.219 muertos en 2013, de los cuales el 60 por ciento corresponde a zonas urbanas.

El plan

El PND intenta resolver o reducir las brechas en muchos de estos componentes.

Las principales metas del plan de infraestructura de transporte consisten en elevar la  calidad de las vías (nacionales y regionales), y en aumentar la participación de los modos férreo y fluvial (sin carbón, pasando de 6,2 a 7,4 por ciento).  Las dos tareas son necesarias, pero el diseño del PND tiene ciertos problemas:

– Concentrar la inversión en el modo carretero permitirá reducciones de costos de transporte y mejoras de acceso a las comunidades rurales. Pero puede resultar en un aumento de las emisiones de gas de efecto invernadero (GEI) y, eventualmente, en deterioro de las condiciones de seguridad vial (por los aumentos de velocidad).

En el mundo del hoy los proyectos de infraestructura deben ser adelantados con especial sujeción a estándares elevados de mitigación de impactos ambientales y sociales, y basarse en información óptima para que las obras sean resistentes a los eventos climáticos extremos (“resiliencia”).

– Las iniciativas del PND relacionadas con carga y logística se orientan a reducir los costos y a estimular el avance del transporte multimodal.  El plan incorpora una meta de renovación de flota (pasar de 19 a 15 años).

El aumento de viajes intermodales y la renovación de la flota pueden resultar en reducción de emisiones GEI y en mejor acceso rural.  En términos de seguridad vial, estas metas y productos tendrían un impacto incierto (con mejores vehículos disminuye la cantidad de incidentes pero aumenta su  gravedad); no son claros sus efectos en cuanto a la resiliencia.

– En lo que atañe a las ciudades, el PND incluye elementos para promover una distribución modal más sostenible (transporte público organizado para pasar del 27 al 40 por ciento de los viajes en las 8 ciudades principales). Se busca reducir las emisiones locales y de GEI, y reducir el número de muertos en el tráfico (hasta un 8 por ciento, lo cual sería notable).  No se presentan estrategias claras en cuanto a resiliencia (identificación y mitigación de riesgos por eventos extremos de clima), ni financiación del acceso para la población más pobre.

En cuanto al transporte urbano cabe resaltar la revisión del principio de auto-sostenibilidad: las tarifas ya no serán la única fuente para cubrir costos de equipos y operación. El PND incluye mecanismos para que los municipios puedan obtener recursos adicionales con destino a la movilidad: cobro por congestión, sobretasa de estacionamientos y captura de plusvalías o aumentos en el valor de los inmuebles.

En resumen: se trata de un plan vial, con algunas iniciativas para el transporte multimodal y el mejoramiento del transporte urbano.

Sostenibilidad e inclusión

Si bien el nuevo PND mantiene el énfasis de planes anteriores sobre la construcción de infraestructura vial, es justo destacar su novedoso esfuerzo para incorporar las dimensiones de sostenibilidad e inclusión social. También son novedosos los ajustes de política pública para aumentar la competitividad (logística y multi-modalidad) y las varias opciones para mejorar los sistemas de movilidad urbana (instituciones, políticas y recursos).

Las políticas nacionales en materia de transporte han dado y siguen dando prioridad al crecimiento económico, con menor énfasis sobre el progreso social y sobre la protección ambiental.  En el Plan 2014-2018 sin embargo hay dos rasgos que atienden a la inclusión social: el énfasis sobre el acceso rural, y la política tarifaria del transporte público (revisión del principio de auto-sostenibilidad).

En materia de movilidad urbana hay una clara orientación hacia modos sostenibles y una intención de desincentivar el uso indiscriminado de vehículos particulares, con metas ambiciosas tanto de cambio modal como de reducción de accidentalidad.

En el mediano y en el largo plazo, las mejores oportunidades para acentuar la sostenibilidad y la inclusión se encontrarán en:

  • La inter-modalidad, para lo cual serían necesarias inversiones y políticas para transporte fluvial y ferroviario (cambio de modo, reducción de costos y accidentalidad);
  • Las mejorías en el manejo logístico, que permitan el desarrollo de empresas modernas;
  • La modernización de la flota y la mejoría de condiciones laborales para los conductores, y
  • La actualización de la política de movilidad urbana (instrumentos de gestión y financiamiento, con impacto metropolitano).

Además de la escasa importancia de los modos férreo y fluvial (donde se invierte mucho menos que en las carreteras), existen dos preocupaciones referentes a lo urbano: por una parte el PND enuncia accesos a varias grandes ciudades, por otra parte los recursos para apoyar el transporte público son inciertos.

  • Los accesos a ciudades son importantes para la conectividad, pero tienen un efecto de expansión del área urbana e incentivan aún más la motorización (y con ello la congestión y la accidentalidad). El PND mitiga estos efectos al ordenar que los accesos sean completos, con carriles de transporte público y bicicletas, no sólo vías para carros y camiones.
  • Por el lado de los recursos para el transporte público urbano, las nuevas opciones que plantea el PND (cobro por congestión y estacionamiento) tendrán que ser aprobadas por los Concejos Municipales, y por tanto no son recursos ciertos sino muy condicionados.  Se perdió la oportunidad de aumentar la sobretasa a los combustibles, que ha sido la gran palanca de la modernización – aún incompleta- del transporte público en Colombia.
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